Правосудие в современной России. Том 2 - Екатерина Владимировна Михайлова

о законности актов нормативного толкования, для которых предусмотрены требования, касающиеся компетенции нормотворческого органа, а также их порядка их принятия и введения в действие, должны рассматриваться судом по общим правилам гл. 21 КАС РФ без учета особенностей, установленных ст. 217.1 КАС РФ.

§ 5. Проблемы судебного оспаривания локальных нормативных актов

Как известно, локальные (внутренние) нормативные акты принимаются различными коммерческими и некоммерческими организациями, которые не наделены публичными полномочиями. К таким актам относятся локальные нормативные документы, регулирующие трудовые отношения, корпоративные нормативные акты, регламенты и иные внутренние нормативные предписания различных организаций. Указанные акты могут выступать предметом судебного контроля. В этой связи возникает вопрос о том, в каком процессуальном порядке могут они быть оспорены заинтересованными лицами и проверены судом.

Согласно п. 12 постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50, локальные нормативные предписания, в том числе акты работодателей (ст. 8 ТК), образовательных организаций[131], не могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства, по правилам, предусмотренным гл. 21 КАС РФ. Однако в данном Постановлении не указан процессуальный порядок, в котором могут быть оспорены такие акты. В условиях данной правовой неопределенности суды порой отказывают в принятии заявлений об оспаривании локальных нормативных актов, полагая, что они не подлежат судебному рассмотрению ни по правилам КАС РФ, ни по правилам ГПК РФ, что фактически приводит к отказу в правосудии и нарушению права граждан на судебную защиту[132].

Принимая во внимание недопустимость оспаривания локальных нормативных правовых актов в порядке административного судопроизводства, можно сделать вывод, что проверка их законности судом возможна лишь в рамках гражданского или арбитражного процесса по общим правилам искового производства (подразд. II разд. II ГПК РФ, разд. II АПК РФ).

Тем не менее, на наш взгляд, данная процессуальная форма не является в полной мере оптимальной для указанной категории дел. По своей правовой природе локальные нормативные акты практически не отличаются от нормативных предписаний публичного характера. Локальные акты, так же как и публичные, содержат правовые нормы, адресованные неопределенному кругу лиц, имеют неоднократное действие и направлены на регулирование общественных отношений.

Предметом судебной проверки как публичных, так и локальных актов, является их законность, которую суд оценивает с точки зрения содержания акта, компетенции субъекта, его издавшего, а также порядка принятия данного акта. При этом очевидно, что однотипный предмет судебной проверки должен предполагать однотипную процессуальную форму (процедуру), в максимальной степени соответствующую специфике данного предмета. Для публичных нормативных предписаний оптимальной процессуальной формой оспаривания и судебной проверки является административное судопроизводство (гл. 21 КАС РФ). В этой связи заслуживают внимания высказанные в литературе предложения о целесообразности внесения в гл. 21 КАС РФ поправок, которые бы допускали возможность оспаривания локальных нормативных актов к предмету оспаривания в порядке административного судопроизводства[133].

В настоящее время можно также рекомендовать судам применять по аналогии соответствующие положения гл. 21 КАС РФ при решении вопросов, касающихся сроков оспаривания локальных нормативных актов, обеспечения исковых требований, содержания резолютивной части судебного решения и других вопросов, связанных с особенностями проверки законности нормативных предписаний, которые не отражены в ГПК РФ.

Глава 4 Актуальные вопросы защиты прав личности в административном судопроизводстве

15.03.2025 исполняется 10 лет с момента принятия КАС РФ, появление которого стало «процессуальным закреплением» административного судопроизводства, изначально предусмотренного Конституцией Российской Федерации в качестве самостоятельного вида судебного процесса.

Практика рассмотрения судами административных дел показывает, что, несмотря на свой «юный возраст», административное судопроизводство как форма судебной защиты прав граждан доказало свою необходимость и эффективность на современном этапе развития российского процессуального права.

Это суждение подкрепляется данными судебной статистики, согласно которым количество дел, рассматриваемых судами в порядке административного судопроизводства, ежегодно растет.

В докладе председателя Верховного Суда РФ И.Л. Подносовой на всероссийском совещании судов по итогам 2024 г. было обращено внимание на существенный рост количества рассматриваемых судами административных дел. Согласно данным статистики, число таких дел за последний год увеличилось почти вдвое — с 2,5 млн в 2023 г. до 4 млн 800 тыс. дел — в 2024 г.[134]

Востребованность административного судопроизводства свидетельствует о его эффективности как формы судебной защиты прав граждан и организаций в правоотношениях с государством, его органами и иными субъектами, наделенными властным полномочиями в публичном, государственном или общественно значимом интересе. При этом наиболее масштабную часть административного судопроизводства как в аспекте правового регулирования, так и в разрезе судебной практики составляют вопросы, связанные с защитой прав личности.

Круг прав человека, защищаемый судами в порядке административного судопроизводства, чрезвычайно широк. В этом виде судопроизводства получают судебную защиту как личные, так и политические, социальные, культурные и экономические права человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации.

§ 1. Особенности рассмотрения дел о защите избирательных прав граждан

Так, при рассмотрении дел о защите избирательных прав (гл. 24 КАС РФ) предметом судебной защиты являются политические права граждан избирать (активное избирательное право) и быть избранными (пассивное избирательное право) (ст. 32 Конституции РФ).

Вместе с тем следует отметить, что по данной категории дел одновременно с политическими правами могут рассматриваться вопросы судебной защиты иных прав, не относящихся к политическим, например авторские права граждан, связанные с интеллектуальной собственностью, право на уважение чести, достоинства и доброе имя. Не являясь первостепенным, основным предметом судебной защиты, указанные права также защищаются при рассмотрении административных дел.

Соответственно, в данном случае судебную защиту указанных прав можно определить, как косвенную, осуществляемую судом наряду с защитой нарушенного права, являющегося основным исходя из характера материального правоотношения и правового конфликта.

В исследованиях ведущих российских процессуалистов сформулировано понятие косвенного судебного контроля, которое, как правило, применяется в отношении контроля за законностью нормативных правовых актов. Впервые понятия прямого и косвенного контроля были сформулированы А.Т. Боннером, классифицировавшим виды судебного контроля за индивидуальными управленческими правовыми актами и подзаконными нормативными актами[135].

Полноценная доктрина судебного нормоконтроля в современном российском процессуальном праве, с включением в него косвенного судебного контроля, разработана С.В. Никитиным, который определяет косвенный судебный нормоконтроль в гражданском и арбитражном процессе как «контрольную деятельность суда, направленную на проверку законности (правомерности) нормативных предписаний, подлежащих применению при рассмотрении и разрешении конкретного юридического дела, начатого вне связи с проверкой данного нормативного предписания. Косвенный судебный нормоконтроль в отличие от прямого осуществляется вне рамок специальной процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов. Проверка законности нормативного предписания при косвенной форме судебного контроля проводится в рамках общей процедуры разрешения юридического дела»[136].

Вместе с тем понятие косвенной судебной защиты в российском процессуальном праве отсутствует, хотя характерные примеры