Правосудие в современной России. Том 2 - Екатерина Владимировна Михайлова

направила дело в областной суд для рассмотрения по существу, указав, что Приказ содержит прямой запрет на движение всех категорий транспортных средств на участке автомобильной дороги общего пользования, т. е. предписывает всем участникам дорожного движения конкретное правило поведения, заключающееся в осуществлении движения в объезд по иным дорогам общего пользования. Поэтому оспариваемый Приказ обладает признаками нормативного правового акта и должен оспариваться по правилам гл. 21 КАС РФ[113].

§ 3. Оспаривание нормативных предписаний в сфере тарифного регулирования

Споры о законности нормативных предписаний в сфере тарифного регулирования (далее — тарифные акты) составляют существенную часть дел об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемых судами общей юрисдикции, и являются одними из самых сложных категорий административных дел.

Предметом судебной проверки являются нормативные предписания, устанавливающие тарифы и цены в сферах электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения, обращения с твердыми коммунальными отходами и др. Оценка законности регулируемых государством цен и тарифов предполагает необходимость проверки судом экономической обоснованности расчета необходимой валовой выручки у поставщика ресурсов и т. д. Нередко при этом требуется назначение судебно-экономической экспертизы или привлечение в дело специалиста, обладающего специальными познаниями в сфере тарифного регулирования[114].

Регулируемые цены и тарифы утверждаются регулятором на определенный период, как правило, на календарный год. По истечении установленного срока тарифный акт утрачивает силу. Согласно ч. 1 ст. 210 КАС РФ суд отказывает в принятии административного искового заявления, если установит, что оспариваемый нормативный правой акт на момент обращения в суд утратил силу или был отменен принявшим его органом. Однако достаточно часто, утративший силу тариф, применяется к правоотношениям, возникшим в период его действия, в том числе по спорам, связанным с оплатой за поставленные ранее ресурсы или предоставленные услуги. В этой связи в судебной практике возникали вопросы, касающиеся возможности судебного оспаривания утративших силу или отменных нормативных предписаний, в том числе тарифных актов.

Согласно разъяснению Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50, суд не может отказать в принятии административного искового заявления или прекратить производство по делу, если утративший силу нормативный правовой акт может быть применен к административному истцу.

К примеру, тарифы на коммунальные услуги, действовавшие в прошедшем году, используются при расчете задолженности по их уплате за предыдущий год. Если указанный тариф принят с нарушением действующего законодательства, его применение может привести к нарушению прав административного истца, в том числе причинить ему материальный ущерб. Поэтому нормативный акт, которым утвержден утративший силу тариф, может быть оспорен им в порядке гл. 21 КАС РФ.

Если же отмененный или утративший силу тарифный акт уже не может быть применен к административному истцу, суд отказывает ему в принятии искового заявления об оспаривании данного акта, даже несмотря на то, что указанный тариф ранее использовался между сторонами для расчетов за оказанные услуги или поставленные ресурсы. В этом случае административный истец может использовать иные способы защиты от действия незаконного тарифного акта, в том числе заявляя требования о возмещении убытков от его действия в порядке общеискового производства (ст. 1069, 1102–1103 ГК РФ). При предъявлении такого иска суд проверит законность тарифа в рамках гражданского или арбитражного дела (ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ).

В настоящее время федеральное законодательство в сфере тарифного регулирования предусматривает возможность оспаривания незаконного тарифного акта в досудебном (административном) порядке. Споры, связанные с установлением и применением регулируемых цен (тарифов), разрешаются органами ФАС.

В соответствии Правилами рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и/или применением цен (тарифов) (далее — Правила), потребители ресурсов и услуг в указанных сферах деятельности, вправе оспорить в федеральном антимонопольном органе законность нормативных актов, устанавливающих регулируемые цены или тарифы[115]. При этом следует иметь в виду, что обращение заявителя в ФАС не препятствует обжалованию им данного тарифного акта в суд в порядке гл. 21 КАС РФ.

Если в ходе рассмотрения спора будут установлены нарушения законодательства, федеральный антимонопольный орган принимает решение, в котором указывает на незаконность установленных цен (тарифов) и обязывает регулирующий орган внести соответствующие изменения в нормативный акт, которым они утверждены. Вынесенное решение подлежит обязательному исполнению в течение одного месяца и может быть обжаловано в судебном порядке (п. 24 Правил).

В практике судов возникал вопрос о порядке оспаривания указанных решений ФАС. На наш взгляд, такого рода решения по свой правовой природе являются юрисдикционными акта досудебного урегулирования спора о законности установленного тарифа. Этот правовой акт не имеет нормативного характера, поскольку решением ФАС тарифы не устанавливаются и не изменяются. Решение лишь содержит обязательное предписание регулирующему органу о необходимости изменении установленного тарифа. В этой связи указанные решения ФАС могут быть оспорены как ненормативные (индивидуальные) акты.

Суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании решения ФАС по иску регулирующего органа или граждан в порядке гл. 22 КАС РФ. Граждане также могут оспорить уведомления антимонопольного органа об отказе в рассмотрении или прекращении рассмотрения дела[116]. Аналогичные заявления от субъектов предпринимательской принимают и рассматривают арбитражные суды по правилам гл. 24 АПК РФ[117].

При этом судебному обжалованию, на наш взгляд, подлежат только те решения ФАС, которые содержали предписание об изменении незаконного тарифа, но не были исполнены регулятором. Суд может признать решение ФАС законным и отказать в иске, либо признать его незаконным и удовлетворить иск. Очевидно, что решение суда будет зависеть от результата оценки законности тарифа. Но это не означает, что суд признает такой тариф недействующим или действующим в смысле гл. 21 КАС РФ. Измененный (новый) тариф, либо оставленный в силе прежний тарифный акт могут быть впоследствии оспорены в порядке гл. 21 КАС[118].

Если же предписание, содержащееся в решении ФАС, исполнено и спорный тариф скорректирован регулирующим органом, оспариванию подлежит не решение ФАС, а измененный тарифный акт. Даже, если ФАС принял ошибочное решение, оно может быть исправлено судом в порядке гл. 21 КАС РФ при проверке законности измененного тарифа. Решение ФАС в данном случае не может быть самостоятельным предметом судебного контроля, а спор о его законности по существу не имеет правового значения.

По этой же причине отказные решения ФАС, которыми подтверждается законность тарифа, также не подлежат судебному обжалованию. Оспаривание подобного решения ФАС лишено смысла, поскольку оценка законности отказного решения ФАС будет означать проверку законности самого тарифного акта, которая должна проводиться судом общей юрисдикции в порядке гл. 21 КАС РФ. Поэтому заявитель должен оспаривать законность тарифа, а не указанного решения ФАС.

Так, ФАС России решением от 14.07.2020 вынес предписание Комитету по тарифам