Правосудие в современной России. Том 2 - Екатерина Владимировна Михайлова

правовые позиции, сформированные Конституционным Судом РФ[100] и Верховным Судом РФ[101]. Все это позволило решить многие проблемы, которые возникали в судебной практике при осуществлении проверки законности (правомерности) нормативных предписаний.

Тем не менее в настоящее время еще остается нерешенным целый ряд проблемных вопросов, возникших в практике осуществления судами контроля в нормотворческой деятельности. В большей мере это касается проблем судебного контроля за законностью отдельных видов нормативных предписаний: актов территориального планирования, актов в сфере тарифного регулирования, правовых актов, содержащих разъяснения законодательства, локальных нормативных правовых актов и др.[102] Актуальным остаются вопросы порядка пересмотра судебных и иных правоприменительных актов, которые были основаны на нормативных предписаниях, признанных судом незаконными, а также проблемы судебной защиты прав и законных интересов нарушенных действием незаконных нормативных правовых актов.

§ 1. Проблемы оспаривания нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус имущественных объектов

Определенные сложности возникают в судебной практике при проверке законности нормативных предписаний, которыми устанавливается особый правовой режим тех или иных имущественных объектов, в том числе при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, которыми определяются объекты недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость.

Виды и порядок определения таких объектов утверждаются постановлениями региональных органов исполнительной власти[103], принимаемых согласно ст. 378.2 НК РФ и соответствующих норм законов субъектов Российской Федерации. Кроме того, в приложениях к указанным постановлениям приводятся перечни конкретных объектов, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость.

При оспаривании законности указанных постановлений собственники (владельцы) объекта недвижимости, как правило, заявляют требование об его исключении из утвержденного перечня. Согласно сложившейся практике судов общей юрисдикции, административные иски о признании указанных перечней незаконными и об исключении из них конкретных объектов недвижимости рассматриваются в порядке производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ)[104]. Данная практика была поддержана Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ[105].

Вместе с тем в практике арбитражных судов также встречаются случаи, когда они принимают заявления об оспаривании включения конкретных объектов недвижимости в вышеназванные перечни.

Так, ООО «ПКФ Строй-ИНС» обратился в арбитражный суд с заявлением к Министерству имущественных отношений Московской области об обязании исключить объект из Перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость на 2016 год, утвержденного распоряжением Министерства от 24.11.2015 № 13ВР-1999, а также исключить объект из Перечня, утвержденного 24.11.2016 № 13ВР-1800 на 2017 год и Перечня, утвержденного 27.11.2017 № 13ВР-1746 на 2018 год.

Арбитражный суд принял данное заявление и рассмотрел дело в порядке гл. 24 АПК РФ по правилам оспаривания ненормативных (индивидуальных) правовых актов. Все вышестоящие судебные инстанции оставили судебное решение в силе. При этом судья Верховного Суда РФ, отказав в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам, тем не менее указал, что данный Перечень обладает признаками нормативного правового акта, а избранный обществом способ защиты является ненадлежащим[106].

Позиция Конституционного Суда РФ в оценке природы такого рода правовых актов выглядит несколько противоречивой. Так, в постановлении от 12.11.2020 № 46-П и определении от 30.01.2024 № 8-О-Р о разъяснении данного Постановления указано, что такие акты являются правоприменительными решениями, т. е. носят ненормативный характер.

В свою очередь в постановлении КС РФ от 11.04.2024 № 17-П акты, устанавливающие особый правовой режим конкретных публичных объектов, рассматриваются как нормативные.

При этом следует обратить внимание, что оценка конституционности указанным норм КАС РФ оценивалась с точки зрения их применения в деле об оспаривании решения государственного органа об отказе во включении объекта недвижимости в перечень выявленных объектов культурного наследия, что свидетельствует о правоприменительной (ненормативной) природе данного решения.

На наш взгляд, очевидно, что такого рода решения публичного органа или должностного лица являются актами применения норм права, регулирующих основания и порядок наделения особым правовым режимом тех или иных объектов недвижимости. Правовая природа указанных решений, по сути, аналогична многим другим правоприменительным актам, придающим определенным объектам или субъектам (!) специальный правовой статус, к примеру, жилым домам — статус аварийных или подлежащих капитальному ремонту, а гражданам — статус почетного гражданина города, участника боевых действий и пр.

Указанные объекты и субъекты могут объединяться (включаться) в определенные реестры и списки. Но это не означает, что данные реестры или списки приобретают статус нормативных правовых актов, законность которых можно оспорить в порядке судебного нормоконтроля по правилам гл. 21 КАС РФ, являясь, по существу, лишь средством инкорпорации указанных объектов (субъектов) и правоприменительных актов, наделяющих их специальным правовым статусом (режимом).

В этой связи предметом судебной проверки должна быть законность правоприменительных решений о включении или исключении конкретного объекта (субъекта) в определенный список, а не законность самих списков (реестров). Такая проверка, соответственно, должна проводиться в порядке рассмотрения дел об оспаривании ненормативных (индивидуальных) решений, а также действий или бездействия лиц, обладающих публичными полномочиями (гл. 22 КАС РФ, гл. 24 АПК РФ).

Именно такой порядок проверки законности прилагаемым к нормативным предписаниям перечней объектов сформировался в судебной практике по делам об оспаривании таких правовых актов как схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Указанные схемы утверждаются государственными и муниципальными органами в порядке, установленном ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ (редакция от 04.08.2023) «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», а также Правилами включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.09.2010 № 772.

Схема размещения нестационарных торговых объектов включает в себя нормативные положения (правила), регулирующие виды торговых объектов, сроки и место их размещения на земельных участках и т. д. Кроме того, в схеме проводится перечень конкретных торговых объектов, включенных в данную схему. Решение о включении торгового объектов в схему и его исключении из нее принимается соответствующей комиссией, образуемой исполнительным органом местного самоуправления.

Согласно указанному подходу нормативные положения (правила), содержащиеся в правовом акте, которым утверждается схема, оспариваются в порядке судебного нормоконтроля по правилам гл. 21 КАС РФ[107].

Что касается решения комиссии об отказе включения торгового объекта в схему или исключение из схемы, рассматривается по правилам оспаривания индивидуальных (ненормативных) актов, предусмотренном гл. 24 АПК РФ[108].

Таким образом, современная судебная практика по рассмотрению дел об оспаривании правовых актов, которые содержат как нормативные предписания, так и правоприменительные акты, объединенные в тот или иной перечень, противоречива и