Беженцы - Боб Мур
Таким образом, используя чисто административные средства, Государственный департамент смог ввести гораздо более строгую политику в рамках существующих правовых рамок. Поскольку новые правила устанавливали только широкие общие принципы, многое было оставлено на усмотрение консулов, которые действовали в соответствии со своими политическими соображениями. В 1930-х годах толкование существующего законодательства оказалось наиболее эффективным средством предотвращения въезда беженцев без необходимости принятия законодательных мер. Многие трудности, с которыми сталкивались беженцы, можно было объяснить предвзятостью консульских работников и бюрократической волокитой. В 1937 году сотрудник визового отдела Джон Фарр Симмонс уведомил Пьерпона Моффата, начальника отдела по делам Западной Европы Государственного департамента, что эти административные меры привели к «немедленному и значительному сокращению иммиграции». По его оценкам, «за последние семь лет около миллиона иностранцев, которые могли бы быть приняты в обычное время, не въехали в Соединенные Штаты и пополнили ряды безработных». Поскольку в этой сфере преобладала исполнительная власть, наибольшее влияние оказывали решения, принимаемые Государственным департаментом и его представителями за рубежом – консулами. Консулы отвечали за исполнение закона и введение в действие правил, регулирующих прием иммигрантов. В рамках закона и общественного мнения карьерные дипломаты, а главное, сами консулы принимали тысячи индивидуальных решений, совокупность которых формировала политику американского правительства в отношении иммиграции. Очевидно, что хотя политические рамки были определены законодательством Конгресса и нормативными актами Государственного департамента, многое оставалось на усмотрение консула за рубежом. Именно он и только он определял, кто будет допущен в Соединенные Штаты, а кто нет.
Беженцы и американская иммиграционная политика
В начале 1930-х годов Джордж Мессерсмит, генеральный консул в Берлине и Вене, предложил госсекретарю распространить среди всех американских консулов руководство, объясняющее, что те не должны стремиться «поддерживать Соединенные Штаты в качестве убежища или прибежища для недовольных и угнетенных [людей] в других частях мира», а что более важно, должны защищать интересы страны и американского народа. Действительно, хотя идеал предоставления убежища и являлся американской традицией, он не был прописан в иммиграционном законодательстве. В действующем законодательстве беженцы не отличались от других иммигрантов за одним важным исключением – освобождением от теста на неграмотность, требуемого законом для тех, кто стремится попасть в Соединенные Штаты. Все лица, включая беженцев, желающие въехать в Соединенные Штаты, классифицировались как иммигранты. Согласно иммиграционному законодательству, беженцам не предоставлялось никакого особого режима. Они должны были ждать своей очереди по квоте и обязаны соответствовать обычным требованиям для приема. Таким образом, несмотря на тяжелую ситуацию в Германии и преследования, которым подвергались некоторые группы населения (особенно евреи), из-за отсутствия особых условий для беженцев и строгой проверки заявителей консулами в 1930-х годах пострадали тысячи невинных жертв нацистского режима.
Даже в отсутствие особого внимания в 1933 году помощник секретаря Госдепартамента Карр столкнулся с требованиями преференциального отношения к беженцам из Германии – и отверг их. Он отметил: тот факт, что освобождение от теста на неграмотность было единственным упоминанием беженцев в иммиграционных законах, «указывает на то, что Конгресс не собирался принимать никаких других положений для этого особого класса людей». Таким образом, он заявил: «Вопрос о предоставлении убежища исключается из проблемы, и никакие меры не считаются необходимыми». В случае с немецкими беженцами освобождение от проверки на неграмотность в конечном итоге оказалось неуместным. В 1934 году американский вице-консул в своем докладе из Гамбурга заявил, что «немецкие беженцы <…> вероятно, на 99 % грамотны». Помимо этого, беженцы продолжали сталкиваться с теми же барьерами, которые преграждали путь всем остальным потенциальным иммигрантам.
Поскольку беженцы попадают под действие иммиграционных законов, важно понимать требования, предъявляемые к каждому заявителю. Иммиграционные законы разделяли всех иностранцев, прибывающих в Соединенные Штаты, на две категории: неиммигрантов и иммигрантов. Закон об иммиграции 1924 года определил следующие группы неиммигрантов: государственные служащие, временные посетители, транзитные путешественники, добросовестные моряки-иностранцы и иностранцы, прибывающие для осуществления торговли. Все остальные иностранцы, направляющиеся в США, определялись как иммигранты и делились на два класса: внеквотные иммигранты и квотируемые иммигранты. На внеквотных иммигрантов не распространялось количественное ограничение. Они должны были соответствовать одной из следующих шести категорий: а) близкие родственники американских граждан, их жены/мужья и неженатые дети до 21 года; б) возвращающиеся иностранцы-резиденты; в) выходцы из стран Западного полушария, их жены и неженатые дети; г) министры и профессора, их жены и неженатые дети до 18 лет; д) добросовестные студенты; е) американки, потерявшие гражданство США в результате замужества с иностранцами. В дополнение к установлению их приемлемости в соответствии с исключающими положениями закона заявители на получение внеквотных иммиграционных виз должны были представить удовлетворительные доказательства того, что они были надлежащим образом отнесены к данной категории, прежде чем им могли быть выданы внеквотные визы.
Беженцы как гости
Среди неиммигрантов категория приезжих наиболее заметна, поскольку ее история доказывает: если бы Соединенные Штаты действовали по-другому в отношении беженцев, можно было бы спасти больше жертв среди немецких евреев. Поскольку претенденты на гостевую визу не подвергались такой же тщательной проверке, как иммигранты, получить разрешение на въезд было гораздо проще. Американские власти обычно принимали за чистую монету заявления о том, что иностранцы являются добросовестными неиммигрантами. В течение 18 месяцев после прихода Гитлера к власти число заявок на получение временных виз из Германии увеличилось незначительно. Однако ситуация резко изменилась с усилением антиеврейского насилия в немецких городах летом 1935 года и особенно после обнародования Нюрнбергских законов в сентябре того же года. Жертвы нацистских преследований, столкнувшись с трудностями в получении иммиграционной визы, искали другой способ покинуть Германию. Получение гостевых виз должно было быть проще, не в последнюю очередь благодаря тому, что многие из тех, кто их запрашивал, принадлежали к среднему классу. Однако, оказавшись в США по гостевой визе, они должны были подать заявление о смене статуса, а согласно иммиграционному законодательству, иностранцы, желающие получить иммиграционную визу, должны были покинуть США и подать заявление из прилегающих стран, что создавало еще одну трудность для заявителя, пытавшегося воспользоваться этим средством для получения временного убежища от нацистских преследований.
Фрэнсис Перкинс, министр труда и влиятельный человек в администрации, искавшая средства для оказания помощи немецким беженцам, еще весной 1933 года проконсультировалась с комиссаром Маккормаком по поводу плана предоставления временного статуса беженцам. Маккормак был обеспокоен тем, что такой временный въезд в конечном итоге может быть преобразован в постоянное пребывание. Он утверждал, что, предоставив беженцам разрешение на въезд по причине расовых или религиозных преследований, Соединенные Штаты вряд ли смогут заставить их вернуться в страну, откуда они бежали. «Временный беженец фактически означает
