Беженцы - Боб Мур
Как видно из текущей дискуссии о международном уголовном праве, изменения в международной правовой системе обычно начинаются с уклончивых заявлений. Юридическая практика в таких случаях в основном определялась политической конъюнктурой и господствующими общественными настроениями. Таким образом, расплывчатая терминология может также использоваться ограничительным образом в ущерб интересам беженцев. Конвенция представляет собой декларацию о намерениях, не содержащую обязательств. Ее можно было бы использовать в качестве общего руководства по обращению с беженцами, но она оставляла бы достаточный простор для толкования или даже уклонения от него.
Даже если на международном дипломатическом уровне конвенции рассматриваются как прогресс, их во многих отношениях было недостаточно для защиты беженцев, особенно после событий 1938 года. В июле того же года, накануне конференции в Эвиане, среди организаций беженцев был распространен информационный бюллетень, в котором анализировались результаты предыдущих конференций. Согласно этому тексту, конференции были организованы в полицейском духе и с «резиновыми» параграфами. Даже Конвенция 1938 года не давала беженцам возможности заявить о своих правах. Большинство формальных улучшений, гарантированных конвенцией на бумаге, на практике оказались иллюзорными, когда после аншлюса европейские страны закрыли свои границы для беженцев из Австрии и вернули нелегально прибывших обратно на границу.
Конец «упорядоченной эмиграции»
События 1938 года привели к фундаментальным изменениям на всех уровнях международной политики в отношении беженцев. Нерешительные попытки создать общие стандарты, предпринятые в рамках соглашений 1936 и 1938 годов, были сметены новой волной беженцев после аншлюса Австрии. Немедленной реакцией почти всех потенциальных стран убежища стало поспешное закрытие границ и изобретение более жесткого иммиграционного контроля. Более подробно об этом рассказывается в другом месте, поэтому здесь мы обозначим лишь некоторые общие тенденции. Новые ограничительные правила в разных странах были дополнены внутренними инструкциями отказывать в визе тем, кто был или хотя бы казался евреем, поскольку их подозревали в желании остаться на постоянное место жительства даже по истечении срока действия визы. Более того, реакция на нелегальных иммигрантов стала гораздо более жесткой. Как следствие, беженцы, а иногда даже те, кто их поддерживал, подвергались более высокому риску привлечения к уголовной ответственности и тюремного заключения.
Наблюдалась общая динамика, направленная на скорейшее введение новых ограничений, причем всегда с учетом того, чтобы не отставать от политики соседних стран. Тем не менее некоторые попытки скоординированной реакции на новый кризис беженцев предпринимались. Самая известная из них – Эвианская конференция, состоявшаяся в июле 1938 года. Представители 32 государств были приглашены президентом США Франклином Рузвельтом для решения проблемы беженцев, вызванной аншлюсом. Однако большинство участников с самого начала заявили, что не желают менять свои ограничительные иммиграционные законы. Дипломатия и желание не обидеть немцев определили повестку дня конференции, а также итоговую декларацию, в которой не было открытой критики в адрес антиеврейской политики Германии. Результаты оказались еще более разочаровывающими, поскольку конференция не только не достигла своей первоначальной цели, но, напротив, инициировала цепную реакцию дальнейших закрытий границ.
В истории международной политики в отношении беженцев эта конференция тем не менее является знаковым событием. Ее можно рассматривать как попытку создать новый инструмент управления миграцией – под руководством не Лиги Наций и ее Верховного комиссара по делам беженцев, а правительства США. Единственным конкретным результатом конференции стало создание Межправительственного комитета по делам беженцев (МКБ) под председательством американского юриста Джорджа Рабли, друга Рузвельта. Его главной задачей было начать переговоры с немецким правительством, чтобы сделать возможной передачу еврейских активов для финансирования поселения немецких евреев за границей. Первоначально немцы отказались даже принять Рубли. Однако после ноябрьского погрома (Хрустальной ночи 9–10 ноября 1938 года) между Рабли и Шахтом в Лондоне прошли секретные переговоры. Основной причиной, по которой немцы изменили свое решение, стал валютный кризис, разразившийся после погрома. На протяжении всего 1938 года предпринималось несколько попыток облегчить эту проблему – в ущерб евреям. В рамках «Четырехлетнего плана» Геринга были предприняты различные шаги по конфискации еврейской собственности, особенно валютных счетов и обязательств.
В январе 1939 года Шахт ушел в отставку с должности имперского министра экономики и был заменен Гельмутом Вольтатом, экспертом по валютным операциям «Четырехлетнего плана» и ответственным за конфискацию еврейской собственности в Европе. После нескольких месяцев переговоров был согласован план эмиграции евреев из Великой Германии, согласно которому 150 000 из примерно 600 000 «расовых евреев» должны были эмигрировать в течение трех лет, а их родственники последовать за ними, как только те обоснуются за границей. Для финансирования этого плана предполагалось создать две организации: немецкое правительство должно было создать трастовый фонд из 25 % еврейской собственности в Германии для содействия эмиграции; параллельно за пределами Германии должна была быть создана «частная международная корпорация для финансирования расселения беженцев». В соответствии с моделью соглашения Хаавара, деньги трастового фонда должны были использоваться для оплаты дополнительного немецкого экспорта. Оставшиеся еврейские активы должны были остаться в Германии и использоваться, в частности, для поддержки 200 000 немецких евреев, которые, как предполагалось, были слишком старыми или не подходили для эмиграции по другим причинам. Для немецких властей преимущество плана заключалось в предполагаемом увеличении экспорта и возможности стимулировать эмиграцию бедных евреев. Хотя обе стороны согласились с основными положениями плана, они не подписали соглашение. Немцы не хотели, чтобы стало известно, что они вообще вели переговоры с Межправительственным комитетом по делам беженцев (МКБ); в то время как в еврейских кругах МКБ встретил сильные возражения. Они опасались, что создание вышеупомянутой корпорации и предварительное финансирование эмиграции еврейскими банкирами усилит антисемитскую теорию о существовании «международного еврейства». Поэтому были подписаны два разных меморандума, независимых друг от друга, и каждая сторона заявила, что готова выполнить лишь свою часть устного соглашения.
Несмотря на успешные переговоры, план так и не был реализован. Причина этого до конца не ясна. Вероятно, со стороны еврейских представителей были слишком сильные оговорки. По словам Иегуды Бауэра, такие организации помощи, как «Джойнт», не смогли выделить дополнительные крупные суммы для предполагаемой Корпорации поселений. Это учреждение было создано только после того, как в результате длительных обсуждений за несколько недель до начала войны все усилия по упорядоченной эмиграции оказались бесплодными. Еще одной причиной провала плана Шахта –
