Беженцы - Боб Мур

Конвенция 1938 года

Менее чем через два года на международной конференции по делам беженцев, которая проходила в Женеве с 7 по 10 февраля 1938 года, определение «беженцев, прибывших из Германии» было расширено. Теперь этот термин явно включал лиц без гражданства, которые покинули Германию по тем же причинам, что и беженцы немецкой национальности. Если во Временном соглашении 1936 года речь шла почти исключительно о беженцах немецкой национальности, то конвенция, утвержденная в 1938 году, укрепила права лиц без гражданства, которые ранее находились в гораздо более слабом положении. Согласно дополнительному пункту, из сферы защиты исключались «лица, покидающие Германию по причинам исключительно личного характера». Фактически это должно было гарантировать, что только мигрант, вынужденный покинуть страну из-за политических, расовых или религиозных преследований, будет находиться под защитой Соглашения, в то время как те, кто покинул Германию из-за проблем с уголовным или налоговым законодательством, были предоставлены сами себе. Расплывчатые термины оставляли значительное пространство для интерпретации и вызвали дебаты на конференции в феврале 1938 года о том, кто может считаться «добровольным эмигрантом». Герхарт Ригнер, сотрудник Всемирного еврейского конгресса в Женеве, раскритиковал расплывчатую формулировку о «чисто личном удобстве», которая, по его словам, удовлетворяла желания бельгийских и швейцарских делегатов и могла вызвать некоторые проблемы. Швейцарский представитель Генрих Ротмунд, глава федеральной полиции, хотел, чтобы даже экономические причины трактовались как «личные»; французский делегат, однако, ответил, что евреи, чье имущество было конфисковано в Германии, несомненно, должны рассматриваться как беженцы. Чтобы предотвратить неправильное толкование термина «чисто личное удобство», организации беженцев лоббировали создание контрольного органа, комиссии для предотвращения любого злоупотребления конвенцией. Это стремление действительно было включено в заключительное заявление конференции.

Согласно Конвенции, беженцы не подлежали высылке обратно в Германию, «если только они не были предупреждены и не отказались без уважительной причины принять необходимые меры для переезда на другую территорию или воспользоваться мерами, принятыми для них с этой целью». По сравнению с Временным соглашением в текст Конвенции были добавлены слова «без уважительной причины». Возможно, Ригнер имел в виду это дополнение, когда рассматривал данный пункт как далеко идущее ограничение права государств депортировать беженцев в Германию. Только Нидерланды, по его словам, настаивали на праве отправлять беженцев обратно в Германию. Кроме того, в отличие от Соглашения 1936 года, Конвенция 1938 года содержала статью об условиях труда. При определенных обстоятельствах ограничения по защите рынка труда должны были быть отменены для беженцев, которые проживали в стране не менее трех лет, состояли в браке с гражданином этой страны или имели детей, обладающих гражданством страны проживания. Эта статья, как и большинство пунктов Конвенции, была взята из ее предшественницы 1933 года, Нансеновской конвенции о беженцах. Новой, однако, была статья 15, предусматривающая профессиональное обучение для подготовки беженцев к эмиграции в зарубежные страны. По словам Ригнера, тот факт, что эти правила теперь были распространены и на беженцев из Германии, стал одним из главных достижений конференции. Тем не менее он опасался, что статья об условиях труда, от которой выиграет большинство уже состоявшихся беженцев, может снизить шансы будущих беженцев быть принятыми вообще.

Конвенцию, одобренную на этой встрече, подписали только семь государств: Бельгия, Великобритания, Франция, Дания, Испания, Норвегия и Нидерланды – и у каждого из них были оговорки по отдельным статьям. Более того, только первые два государства ратифицировали Конвенцию до начала войны в сентябре 1939 года. Датское правительство не ратифицировало Конвенцию до окончания Второй мировой войны. Как полагает Ханс Уве Петерсен, «причины кроются в развитии вопроса о беженцах в последующий период, с одной стороны, и в позиции Норвегии и Швеции – с другой». Дания обычно брала за точку отсчета другие скандинавские страны и не хотела рисковать, идя на уступки в отношении беженцев, если правительства других стран могли занять более жесткую позицию.

Государства, подписавшие Конвенцию 1938 года, сделали несколько оговорок в отношении положений, касающихся труда и равного обращения с беженцами и иностранцами, прежде всего потому, что образование и другие права обычно предоставлялись иностранцам на основе взаимности. Кроме того, Нидерланды отказались подписать пункт, ограничивающий высылку беженцев в Германию. Великобритания же заявила, что определение «общественного порядка», которое может быть использовано в качестве причины для высылки беженца, включает «вопросы, связанные с преступностью и моралью». Конвенция вступила в силу 27 октября 1938 года. По дополнительным соглашениям условия Временных соглашений 1936 года и Конвенции 1938 года были распространены на беженцев из Австрии, а 17 января 1939 года – на беженцев из районов, уступленных Чехословакией Германии (Судеты). Различные оговорки, а также неконкретные формулировки некоторых пунктов оставляли национальным иммиграционным властям множество лазеек для обхода соглашений. Их реализация в каждой стране во многом зависела от восприятия иммиграции обществом.

В определенном смысле Временное соглашение и Конвенцию 1938 года можно рассматривать как попытку заинтересованных правительств справиться со взлетами и падениями общественного мнения о беженцах и сохранить суверенитет в области политики в отношении беженцев. Оба международных соглашения определяли, кто должен считаться «беженцами из Германии», а также их права. Это включало в себя ограничение того, кому эти права должны быть предоставлены, и четкий сигнал о том, что эти уступки не будут сделаны для будущих беженцев, прибывающих из Германии или других стран. Таким образом, участвовавшие в соглашении правительства надеялись отпугнуть не только самих беженцев, но и правительства рейха и других антисемитских государств, которые стремились изгнать еврейские меньшинства. Однако соглашения не смогли стать достаточно сильным сигналом, поскольку было слишком очевидно, что государства, участвовавшие в них, проявляли некоторую непоследовательность. Таким образом, условия соглашений оказали гораздо большее влияние на беженцев, чем на германские власти.

Основной целью соглашений была стабилизация ситуации с эмигрантами путем сдерживания будущих беженцев и повышение шансов на интеграцию тех, кто уже находится в стране убежища, а также укрепление инструментов государств по «защите» от предполагаемых «фальшивых беженцев». В некоторых государствах это должно было быть достигнуто путем интеграции добровольных организаций в процедуры, используемые для проведения различия между «настоящими» беженцами, заслуживающими убежища, и теми, кто прибыл по «чисто личным причинам». Оценивая Конвенцию 1938 года, Тартаковер и Гроссманн писали в 1944 году:

В целом, несмотря на некоторые недостатки, эта конвенция считалась важным шагом на пути к легализации статуса беженцев, и было настоятельно рекомендовано распространить ее на всех эмигрантов и ратифицировать всеми демократическими государствами. Но кроме этих юридических достижений было сделано не так уж много.

Совсем недавно Клаудена Скран