П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 2. Аграрная реформа - Сергей Алексеевич Сафронов

типом земельного устройства является хутор, – говорилось в Правилах, – а при невозможности образования такового – сплошной для всех полевых угодий отруб, отведенный особо от коренной усадьбы». Они были подтверждены «Правилами выдела надельной земли к одним местам» от 19 июня 1910 г. Данные Правила были разработаны и утверждены Комитетом по землеустроительным делам, который с 1909 г. издавал все соответствующие инструкции. Формально Правила являлись административно-ведомственным распоряжением и не требовали законодательного обсуждения. Ряд положений документа вошли впоследствии в Закон 14 июня 1910 г. об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении и в Закон 29 мая 1911 г. о землеустройстве[323].

Немаловажное значение имело и создание местных землеустроительных организаций. 26 апреля 1906 г. было высочайше утверждено мнение Государственного совета о выделении средств на создание землеустроительных комиссий и их штатного технического персонала. По мнению Комитета по землеустроительным делам, немедленному землеустройству подлежало почти 300 уездов на территории Европейской России. Выделенных средств на это не хватило, поэтому было решено в первую очередь открыть комиссии в 184 уездах[324]. Все землеустроительные комиссии состояли из двух уровней: уездные и губернские. К концу 1906 г. в уездах было открыто 184 уездные комиссии по 38 губерниям Европейской России, в среднем по 5 комиссий на губернию[325]. Губернских комиссий не было открыто еще нигде. Учреждение губернских землеустроительных комиссий началось в 1908 г. В 1915 г. работали 38 губернских и 431 землеустроительных комиссий[326].

В связи с этим необходимо подробнее рассмотреть состав уездных землеустроительных комиссий, чтобы уяснить их функции. В состав данных учреждений входили: предводитель местного дворянства; председатель уездной управы; член окружного суда; трое выборных крестьян, где производились земельные операции; местный земский начальник и непременный представитель Министерства земледелия. Формально в таком составе сохранялся статус-кво между тремя заинтересованными сторонами; крестьянством, дворянством и правительством. Однако налицо были административные функции, которые сводились к одной цели: выполнению правительственного заказа по разрушению общины и увеличению числа единоличных хозяйств. В этой схеме фактическое землеустройство на первых порах могло существовать на вторых ролях. Поэтому правительству поначалу не было необходимости в большом количестве высококвалифицированных кадров, по крайней мере до того момента, когда количество отрубов и хуторов будет значительным[327].

В период аграрной реформы П.А. Столыпина землеустроительные работы по-прежнему проводились силами земельно-устроительных отрядов. Во главе каждого такого отряда находился старший чиновник, в обязанности которого входило общее руководство всеми работами поземельно-устроительного отряда в пределах губернии, а также «заведование инспекторской частью отряда, защита поземельно-устроительных интересов в Общем присутствии губернского управления и сношение по делам поземельного устройства с органами центрального управления». Каждый поземельно-устроительный отряд делился на поземельно-устроительные партии, которые работали в «пределах одного уезда». Каждая партия состояла в ведении особого старшего производителя работ, «под непосредственным начальством которого находились все остальные чины партии». Старшие производители работ председательствовали в поземельно-устроительных комиссиях, где рассматривались проекты «поселянских наделов». Также в состав каждой партии для землеустроительных проектов входило определенное число производителей работ и их помощников, помимо этого для производства съемок и «отграничения запроектированных наделов в натуре» туда включались и межевые чиновники. Число производителей находилось в прямой зависимости от числа топографов, так как только при соблюдении строго определенного соотношения между численностью поземельно-устроительных и межевых чиновников работы данных партий могли «получить надлежащую продуктивность». Сверх этого при каждой поземельно-устроительной партии «для технического контроля и руководства съемочными и отграничительными работами» было по одному начальнику съемочных отделений[328].

Поначалу основная деятельность землеустроительных комиссий заключалась даже не в помощи при устройстве индивидуального землевладения, а в ликвидации огромных земельных запасов Крестьянского банка[329]. Как вспоминал А.А. Кофод, эта проблема ставилась П.А. Столыпиным даже выше землеустройства[330]. Однако само техническое землеустройство неизбежно выходило на первый план, поскольку включало в себя массу сложных крупных и мелких операций, на которых необходимо было сконцентрировать все землемерно-межевые силы. Сюда входило закрепление земли в личную собственность без перемежевания; перемежевание для устранения чересполосицы без укрепления земли в собственность; выделение укрепляемой земли к одному участку – отрубу и создание мелких индивидуальных хозяйств (хуторов).

Деятельность землемера начиналась с того момента, когда в уезд из какого-либо сельского общества приходил план по частичному или полному размежеванию. Однако фактически землеустроителям приходилось не только выполнять свою прямую работу, но и помогать крестьянам в составлении этих планов, разъяснять им сущность проводимых преобразований, подсказывать мужикам наиболее приемлемую форму размежевания, участвовать в тяжбах по разделу земель и т. п. Очевидно, что с таким объемом работ землеустроительные комиссии не могли справиться. Вместо приспособления к требованиям времени многие ведомства застыли в «выработанной при их создании форме». Кроме того, одно учреждение наслаивалось на другое. Например, к делу землеустройства было привлечено Межевое ведомство, существовавшее уже около двухсот лет и имевшее огромный опыт землеустроительных работ, но слабо разбиравшееся в задачах столыпинской реформы. В деле землеустройства оно шло не дальше организации его технической части и комплектования личного состава землемерных сил. Организованные же специально для реформы новые землеустроительные учреждения не согласовывали свою деятельность с ним, что приводило к наложению функций старых учреждений на новые и наоборот. В результате землеустроительные работы существенно тормозились[331].

В самом начале своей деятельности землеустроительные комиссии столкнулись с целым рядом проблем, порожденных и самой бюрократической машиной империи, и особенностями крестьянского мировоззрения. Провести техническое землеустройство, особенно в центральных губерниях Европейской России, оказалось гораздо сложнее, чем предполагалось. Необходимо было не только создать единоличные отрубно-хуторские хозяйства, отвечавшие всем агротехническим требованиям, но и учитывать покупательную способность населения. Далеко не каждый желавший выделиться обладал возможностями взять банковскую ссуду на обустройство и способствовать правильной организации хутора или отруба. Как следствие, нередки были случаи создания нежизнеспособных хозяйств даже в тех регионах, на которые правительство возлагало большие надежды.

Правительство также допустило серьезную ошибку, излишне бюрократизировав процесс укрепления земли в собственность и последующих с ней операций. Для того чтобы получить землю в собственность, требовалось подать прошение о характере земельной операции (физическим или юридическим лицом). Затем, когда число прошений достигало необходимого количества (в каждом уезде определенного), происходило составление плана по размежеванию. Впоследствии на место выезжал землемер, производил операцию и устанавливал межевые знаки. И только потом предстояло утвердить новое межевание по согласию или по решению суда[332]. Если решение землеустроителей не устраивало стороны, следовало обратиться в губернскую землеустроительную комиссию. При этом на каждом этапе процесс укрепления в собственность мог быть остановлен вследствие нарушения процедуры. Гораздо более гибкий подход реформаторы проявили в отношении западных территорий Российской империи (Царство Польское,