П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 2. Аграрная реформа - Сергей Алексеевич Сафронов
Активную роль в проведении аграрной реформы П.А. Столыпина также сыграло Главное управление землеустройства и земледелия, которое возникло на базе Министерства земледелия и государственных имуществ 6 мая 1905 г. Новое ведомство расширило круг своих обязанностей и несколько понизило статус (главное управление вместо министерства). Главное управление землеустройства и земледелия включало в себя: Канцелярию главноуправляющего землеустройством и земледелием, Сельскохозяйственный совет, Ученый комитет, Департамент земледелия, Отдел сельской экономии и сельскохозяйственной статистики с Кустарным комитетом и Комитетом по делам о ссудах на сельскохозяйственные улучшения, Отдел земельных улучшений, Лесной департамент с Лесным специальным комитетом, Департамент государственных земельных имуществ, Гидрологический комитет, Переселенческое управление, созданное 2 декабря 1896 г. и переданное 19 октября 1905 г. из МВД[311].
4 марта 1906 г. при Главном управлении землеустройства и земледелия был создан Комитет по землеустроительным делам. Указом на комитет были возложены две основные задачи: помощь Крестьянскому поземельному банку в деле закупки земли крестьянами и содействие населению в устранении недостатков существующего землевладения. В период своей деятельности Комитет осуществлял подготовку и проведение столыпинской аграрной реформы; руководил деятельностью губернских и уездных землеустроительных комиссий; разрешал выдачу ссуд и пособий на землеустройство и мелиорацию; определял условия продажи и сдачи в аренду казенных земель. Положением о землеустройстве от 29 мая 1911 г. надзор за правильностью действий землеустроительных учреждений был предоставлен Сенату, а общее руководство ими осталось за главноуправляющим землеустройством и земледелием и Комитетом по землеустроительным делам. По Указу от 4 марта 1906 г. членами Комитета состояли: председатель комитета по назначению главноуправляющего землеустройством и земледелием; товарищ главноуправляющего; управляющие Государственным дворянским земельным и Крестьянским поземельным банками; члены комитета, представители от ведомств: императорского двора и уделов, внутренних дел, финансов, юстиции; управляющий делами комитета, он же директор Департамента государственных земельных имуществ и его помощник; представитель государственного контроля. Впоследствии состав Комитета пополнился, в частности были введены второй товарищ главноуправляющего и представители Управления казачьих войск Военного министерства. Членами комитета назначались также отдельные лица по особым высочайшим повелениям и по представлениям главноуправляющего землеустройством и земледелием. Делопроизводство комитета осуществляла Канцелярия, которая находилась в составе Департамента государственных земельных имуществ. Канцелярия включала в себя делопроизводства: юридическое, организационное, ссудное, статистическое, инспекторское и др. При канцелярии Комитета находились представители Главного управления землеустройства и земледелия в Совете Крестьянского поземельного банка (с 1908 г.), уполномоченные Комитета по землеустроительным делам (с 1911 г.), состоящие при комитете (тоже с 1911 г.). Комитет имел своих представителей в сельскохозяйственных и земельных комиссиях Государственной думы и Государственного совета. С 1 января 1913 г. выходило периодическое издание «Известия Канцелярии Комитета по землеустроительным делам»[312]. 2 ноября 1915 г. Главное управление землеустройства и земледелия было переименовано в Министерство земледелия. Переименование не повлекло за собой изменений в структуре и функциях.
Сам термин «землеустройство» в период аграрной реформы П.А. Столыпина трактовался по-разному. Так, в широком смысле под «землеустройством» понималась вообще система межевых работ, в узком – и отграничение крестьянских наделов от казенных земель, и образование переселенческого земельного фонда, и реформа крестьянского надельного землевладения, а также поземельное устройство инородческого населения. Каждое из этих направлений столыпинского землеустройства было достаточно масштабным и носило на себе отпечаток своего времени, в их число входило: 1) измерение и размежевание земель чисто хозяйственного характера (разбивка на угодья, нарезка полей для различных пахотных севооборотов, придание отдельным участкам удобного размера и удобной форм); 2) измерение земель разных владельцев для выяснения количества угодий, установление основ оценки этих земель для последующего налогового обложения; 3) установление технических и юридических границ между земельными собственниками; 4) решение задач общего характера (проведение научно-географических исследований, государственных и административных разграничений), государственные учреждения не всегда оказывались на должной высоте[313].
«Центральными мероприятиями землеустройства являются работы по созданию правильной конфигурации земельных владений, разделу земель общего пользования нескольких владельцев, по проведению дорог к отмежеванным участкам, расселению населения по площади землеустройства в целях приближения земли к хозяйственным центрам, – писал известный землеустроитель, исследователь этого процесса И.В. Мозжухин, – все эти работы, направленные на урегулирование положения земельных владений в пространстве, составляют землеустройство в тесном смысле слова. Обычно одновременно с проведением такого рода мер предпринимается ряд других, в целях общего улучшения условий землепользования: осушение и орошение земли, укрепление оврагов и т. п.»[314].
В основу поземельно-устроительных работ была положена задача, которая преследовала три цели: 1) главнейшая заключалась «в установлении постоянных, точно определенных в натуре границ земельных наделов крестьянских участков»; 2) увеличение земельных наделов тех селений, которые не имели достаточного количества земли, «путем прирезки им, по мере возможности, смежных казенных земель»; 3) «в возможном уменьшении чересполосности владений сельских обществ и сведении отдельных участков фактического пользования в возможно меньшее число отрубов». «Определенность границ землепользования местного населения и твердость его прав на землю, достигаемая путем установления внешних границ владений», должна была, по мнению ГУЗиЗ, «обеспечивать спокойное и бесспорное пользование принадлежащими населению землями, предупреждать возможность весьма распространенных… захватов земель посторонними лицами»[315].
Первым этапом разрушения крестьянской общины П.А. Столыпин считал отграничение крестьянских земель от участков других крестьян, государственных и помещичьих земель. Впервые проблема технического размежевания встала сразу после реформы 1861 г. В идеале правительство должно было произвести учет всех земель, в зависимости от того, в чьих руках они оставались, и зафиксировать это в письменном виде. Причем соответственные бумаги (уставные грамоты) должны были находиться и у крестьян, и у помещиков. В действительности «межевание при отводе земли крестьянам, когда оно имело место, было проведено из рук вон плохо. Мировые посредники в большинстве случаев просто показывали крестьянам границы их наделов, не закрепляя их в натуре»[316].
Ни одна сделка между крестьянами и помещиками не обходилась без прирезки нескольких десятин земли, это делалось для того, чтобы склонить крестьян к отграничению своих наделов. Такое действие помещиков иногда вызывало совершенно обратную реакцию, и крестьяне расценивали это как желание обмануть их и категорически отказывались от формального отграничения. Помещик в дальнейшем, как правило, настаивал на своих правах, и дело
