П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 2. Аграрная реформа - Сергей Алексеевич Сафронов
I и II Государственные думы отказались утвердить Указ от 9 ноября 1906 г., лишь 14 июня 1910 г., во время работы III Государственной Думы, П.А. Столыпину удалось добиться того, чтобы этот Указ стал законом. Между Указом 9 ноября 1906 г. и Законом 14 июня 1910 г. прошло 4 года, в ходе которых, по сути, был сформирован институт русского землеустройства. В этих условиях был чрезвычайно необходим Межевой устав, в котором регламентировались бы все виды межевания, устанавливались меры к восстановлению нарушения права собственности, а также следовала уголовная ответственность за нарушение чужой земельной территории. Однако рассмотрение проекта Межевого устава началось в 1865 г. и длилось до 1903 г., вследствие чего документ вышел значительно устаревшим. К числу недостатков данного устава относилась «весьма малая приспособленность его к потребностям частного землевладения, то есть установлению точных юридических границ каждого отдельного владения, выражаюшегося… в малой доступности межевания и различных межевых действий, вследствие сложности и дороговизны вызываемой ими процедуры и медлительности исполнения». Землеустроительные комиссии были учреждены именным высочайшим Указом 4 марта 1906 г. Для общего руководства над ними тогда же создавался Комитет по землеустроительным делам при Главном управлении землеустройства и земледелия. Деятельность этих комиссий на протяжении реформы дважды подвергалась корректировке: после Закона от 4 июня 1910 г. и после Закона от 29 мая 1911 г.[307]
Указ от 9 ноября 1906 г. и Закон от 14 июня 1910 г. имеют не только сходство, но и различия. Во-первых, объем закона значительно обширнее ранее изданного указа: три раздела Закона и 60 статей (в Указе – 18). Но главные изменения содержались все-таки в содержании самого Закона. По Указу от 9 ноября 1906 г. единственным основанием закрепления земельных участков в собственность крестьян-общинников служило личное заявление выделяющихся крестьян; в Законе от 14 июня 1910 г. была закреплена норма об автоматическом переходе всех сельских общин, образованных до 1887 г. и не производивших внутренних общих переделов земельных участков, к частному участковому или подворному владению независимо от желания членов общины. Во всех остальных общинах порядок закрепления земельных участков в собственность крестьян оставался прежним. В Законе от 14 июня 1910 г. допускалась возможность заявления, просьбы крестьян-домохозяев в течение двух лет с момента переселения на казенные земли Азиатской России, о закреплении за ними на праве собственности ранее принадлежавших им земельных участков по месту прежнего жительства. Но заявленная просьба не порождала обязанности власти ее удовлетворить: в заявлении могло быть отказано. По существующему положению община могла передавать высвободившиеся земельные участки наиболее нуждающимся крестьянам в целях ускорения распада крестьянской общины на индивидуальные хозяйства. Квалифицированный порядок голосования в случае выхода из общины (на это требовалось согласие 2/3 от общего числа крестьян, имевших право голоса), установленный указом, был сохранен Законом 14 июня 1910 г. только для тех общин, в которых оставались еще крестьяне, не закрепившие за собой земельные участки. В том случае, если все крестьяне-домохозяева общины уже владели земельными участками на праве личной собственности, достаточно было получения согласия простого крестьянского большинства (этот порядок распространялся на любой вид крестьянской общины Царства Польского)[308].
Закон 14 июня 1910 г. гласил, что право на разработку недр сохранялось за общиной, даже если данный участок земли находился в собственности крестьянина, но, в отличие от указа, закон предусматривал право крестьянина на получение компенсации за ущерб, нанесенный сельскохозяйственным постройкам, плодородию почвы, исключения земли из сельскохозяйственного оборота и т. п. Законом также было предусмотрено ограничение количества земли в одних руках вследствие ее приобретения (в границах одного уезда). Принимая во внимание различную степень плодородия почвы, закон дифференцировал предел владения по регионам России в соответствии с земельным кадастром: количество земли на Северо-Западе страны было большим, нежели в Малороссии. Последний, третий раздел закона регулировал права несовершеннолетних крестьян на получение земли и устанавливался срок исковой давности. Так, если несовершеннолетние в результате выделов оставались без земельных наделов (полностью или частично), то они получали право предъявлять иск к общине о взыскании стоимости отобранной у них земли. Срок исковой давности для данных категорий дел устанавливался общий (десять лет), но если на момент введения в действие закона этот срок оказывался меньше двух лет, то его продолжительность восстанавливалась до двух полных лет со дня обнародования закона.
Это был первый шаг на пути реализации аграрной реформы, толчок к разрушению общины: проблемы чересполосицы совместным пользованием угодьями не затрагивались. В дальнейшем реформа корректировалась и другими законами. Например, Закон от 29 мая 1911 г., касающийся землеустройства[309]. Основной упор делался на образование хуторских (с перенесением усадьбы на свой участок) и отрубных (с оставлением усадьбы в деревне) участковых хозяйств. С согласия пятой части домохозяев деревни можно было бы взять вместо разрозненных полос равноценный участок в одном месте при сохранении двора в деревне (отруб). Если крестьянин переселялся на свой отдельный участок со всем хозяйством, это землевладение называлось хутором.
Всеми крестьянскими делами ведало Министерство внутренних дел. Организацию земельных преобразований оно проводило через Земский отдел (был создан для поземельного устройства и общественного управления крестьянством пореформенной России, его предшественником был Земский отдел Центрального статистического комитета МВД (4 марта 1858 г. – 27 июля 1861 г.), который проводил подготовительные работы к акту освобождения крестьян от крепостной зависимости. В губерниях этим делом занимались губернаторы, губернские присутствия (были учреждены в 1861 г. при принятии Положения о губернских и уездных о крестьянских делах учреждениях, в 1889 г., при введении Положения о земских участковых начальниках, они были преобразованы в губернские присутствия. Присутствие представляло собой независимую межведомственную комиссию (а по некоторым делам – судебную инстанцию) под председательством губернатора, состоявшую из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора окружного суда или его товарища и двух непременных членов от правительства. Два непременных члена присутствия были его штатными сотрудниками); в уездах – уездные съезды (одно из установлений по крестьянским делам Российской империи; административно-судебное учреждение, вышестоящее по отношению к земским начальникам и городским судьям); в волостях и деревнях – земскими начальниками (особые чиновники в Российской империи в 1889–1917 гг., сочетающие на территории своего участка (меньшего, чем уезд) административную
