Правосудие в современной России. Том 1 - Екатерина Владимировна Михайлова

К гражданско-правовым делам относятся споры, вытекающие из публично-правовых по своей сути отношений, — например, отдельных видов семейных правоотношений (заключение и расторжение брака, лишение и ограничение родительских прав), служебных отношений, отношений пенсионных и т. п. Т.Е. Абова, отвечая в интервью журналу «Юрист» на вопрос корреспондента о природе хозяйственных правоотношений уже в 2009 г., признавала, что в них тесно переплетены публично-правовые и частноправовые начала[50]. Тогда же была высказана правильная мысль о том, что публично-правовое образование, выступая стороной сделки, является субъектом частного права, но при реализации властных полномочий оно должно рассматриваться как субъект права публичного[51].

До 2015 г. рассмотрение всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, осуществлялось в рамках гражданского и арбитражного судопроизводств. Дела публично-правовой природы рассматривались и разрешались судами по общим правилам искового производства, с особенностями, закрепленными в одноименных разделах ГПК РФ и АПК РФ. Особенности эти были немногочисленны, но весьма существенны.

С принятием в 2015 г. КАС РФ раздел, регулирующий производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, был исключен из ГПК РФ. При этом раздел, регулирующий порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, был сохранен в структуре АПК РФ[52]. Таким образом, административное судопроизводство на сегодняшний день фактически регулируется двумя процессуальными кодексами — КАС РФ и АПК РФ. Отдельные авторы в административное судопроизводство включают также дела о привлечении граждан и предпринимателей к административной ответственности (рассматриваемые судами общей юрисдикции по правилам КоАП РФ)[53]. С этим можно согласиться.

В целом, несмотря на принятие КАС РФ, административное судопроизводство оказалось «распылено» между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, между КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ. Конечно, это неудобно для судей, которые при решении вопроса о принятии заявления должны решать определять применимую к делу процессуальную форму, рискуя тем, что ошибка в этом вопросе повлечет отмену вынесенного ими решения по делу как незаконного, нарушающего нормы процессуального права. При этом закон не дает им необходимый правовой «инструмент» для решения этого вопроса, а разъяснения, данные Пленумом ВС РФ о признаках дел, возникающих из публичных правоотношений, вполне применимы к целому ряду гражданских дел — например, к спорам об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, о порядке заключения и исполнения государственных контрактов и т. п. К тому же некоторые авторы предлагают отказаться от традиционного подхода о «приоритете» гражданского судопроизводства в ситуации, когда правовую природу спора точно определить затруднительно[54]. Представляется, что это еще сильнее осложнит работу судебных органов.

Однако та самобытность процессуальной формы защиты публичных прав и интересов, которая исторически сложилась, не может и не должна быть утрачена. Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел публично-правовой природы были продиктованы спецификой подлежащего защите общественного (государственного) интереса. Как указывал А.С. Алексеев, различие между гражданским и публичным правом заключается в том, что публичное право регулирует общественные интересы, а гражданское — интересы индивидуальные, частные[55].

Начать следует с рассмотрения особенностей возбуждения производства по делу, возникшему из административного или иного публичного правоотношения. «В силу принципа диспозитивности суды приступают к производству гражданских дел не иначе, как по инициативе заинтересованных в них лиц» — писал Е.В. Васьковский[56].

Публичные права и интересы принадлежат не одному конкретному субъекту, а неограниченному кругу лиц. Н.М. Коркунов подчеркивал, что публичное право «неотчуждаемо», не может быть передано лицу, не принадлежащему в той группе, на которую публичное право распространяется, но и отказаться от него просто так нельзя — лицо лишается его только с утратой факта принадлежности к группе[57]. Такого же мнения придерживался А.С. Алексеев, указывая, что отдельные лица не вправе распоряжаться публичными правами, этим правом обладает лишь союз (общество) в целом, в то время как частными правами распоряжаются отдельные индивиды[58].

Как видно, если частные права и интересы в силу принципа диспозитивности должны быть защищаемы исключительно согласно воле их обладателей, то публичные права и интересы не могут быть предметом распоряжения одного конкретного лица. Очевидно, что, если суды станут проверять обоснованность и законность действий, актов и решений органов публичной власти в каждом случае, когда того потребует любой гражданин, судебная система просто не справится с такой нагрузкой.

Поэтому думается, что было бы целесообразно внести следующее дополнение в текст ст. 125 КАС РФ: «в административном исковом заявлении должно быть указано, какие права, свободы и законные интересы заявителя и неопределенного круга лиц нарушены, или о последствиях, которые могут повлечь за собой их нарушение». Но необходимо сразу четко оговориться: речь идет лишь об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (гл. 21 КАС РФ). Если гражданин оспаривает решение, действие (бездействие) органа государственной власти или местного самоуправления, которое распространяется лишь на него, то он не освобождается от доказывания своих требований, но не может быть принуждаем обосновать, что оспариваемое решение, действие или бездействие оказывает влияние на неограниченный круг лиц[59].

Разграничение спорных материально-правовых отношений на частные и публичные также крайне важно в аспекте реализации сторонами правового конфликта своих процессуальных прав и обязанностей. Правовой статус стороны в деле не тождественен материально-правовому статусу лица, однако производен от него. Гражданско-правовой статус лица «отображается» в процессуальной сфере как статус стороны искового производства, а диспозитивное начало подлежащего защите гражданского права продуцирует наличие у него распорядительных процессуальных прав.

Присущее публичному правоотношению «вертикальное» положение его субъектов в сфере осуществления правосудия имеет следствием ограничение свободы распоряжения процессуальными правами, активную роль суда, специфичное распределение обязанностей по доказыванию.

В дореволюционный период в порядке гражданского судопроизводства с участием публичных образований рассматривались, в основном, дела по ущербу, причиненному имуществу, а также все дела «между казною и частными лицами»[60]. Е.В. Васьковский писал, что по Уставу гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривались так называемые изъятия из общего порядка производства — и в первую очередь «дела казны». В то время под «делами казны» понимали правовые конфликты, стороной которых являлись органы государственной власти, притом выступающие не как носители публичной, верховной государственной власти, а как частноправовые субъекты, участвующие в гражданском обороте на равных началах с его остальными участниками. К ним приравнивались церковные учреждения, монастыри, духовные учреждения, дворянские общества и т. д. К «делам казны» применялся особый процессуальный режим, одной из отличительных черт которого являлась невозможность окончить дело мировой сделкой[61]. На этом моменте следует заострить особое внимание.

Правовой статус публично-правовых