Правосудие в современной России. Том 2 - Екатерина Владимировна Михайлова

деятельности органов управления», давалась «общая характеристика административных производств», выделялись «учредительное производство», «выработка актов планирования», «производство по осуществлению оперативной деятельности органов управления», «регистрационные действия», «заключение административных договоров», «рассмотрение дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан и служащих аппарата управления», «разрешение административных споров», «производство о применении принудительных мер в сфере управления»[46]. Не был чуждым советской юридической науке и термин «управленческая процедура»[47], что позволяет надеяться на возможность указанного слова («процедура») при разработке в России проекта Федерального закона «Об административных процедурах».

В настоящее же время создано административное процессуальное законодательство, действуют многочисленные законодательные и иные нормативные правовые акты, которые устанавливают квази-процессуальные порядки и правила в системе организации и функционирования исполнительной власти и публичного управления. Сегодня существует много точек зрения на понимание и структуру современного административного процесса. Однако к важнейшим относятся следующие: 1) интегративная теория административного процесса, позволяющая, по мнению авторов, построить эффективную модель российского административного процесса; 2) судебная теория административного процесса, в которой административный процесс рассматривается как административное судопроизводство, осуществляемое по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ).

Можно уверенно предположить, если учитывать конституционно-правовые основания становления и развития административного процесса (добавляя сюда, к сожалению, отсутствующие в Конституции РФ предписания для организации государственного управления и взаимодействия граждан с публичной администрацией), действующее административное процессуальное законодательство, а также установленную в процессуальном праве терминологию, целесообразно считать административное судопроизводство, осуществляемое по правилам КАС РФ и некоторых иных процессуальных законов. Сформировавшаяся в 2015 г. в связи с принятием КАС РФ новая административная процессуальная форма и обусловила учреждение административного процесса как судебного процесса по административным делам. Можно уверенно предположить, что весьма трудно вмиг отказаться от кажущейся непоколебимой теории «судебного» и «внесудебного», «узкого» и «широкого» административного процесса. Ведь очевидно, что строгость правовой регламентации административно-процессуальной деятельности (именно как судебной деятельности) исключает спор о множественности административных процессов. Базовых (не второстепенных) законодательных актов, определяющих тот или иной вид публично-управленческой деятельности под названием «административный процесс», в России не существуют. Другие юридические термины (наименования), относящиеся к «административным производствам» (например, «контрольно-надзорному», «исполнительному», «нормотворческому», «правоприменительному», «правоохранительному»), «административным процедурам», «административным порядкам», «административным регламентам», «управленческим правилам» и т. д., весьма часто встречаются в многочисленных нормативных правовых актах. Однако все они так и остаются «производствами», «процедурами», «порядками», «регламентами» и «правилами» (т. е. не процессом в строгом смысле этого слова). Речь идет именно о терминологии, а не об отрицании наличия в законодательстве отмеченных производств. Вряд ли возможно причислять их к административному процессу лишь на основании включенности в сферу публичного управления и функционирования в системе исполнительной власти. Да, и современный российский законодатель пока не взял на себя «смелость» одним и тем же термином (как то «административный процесс») назвать всю деятельность органов исполнительной власти по осуществлению функций государственного управления или реализации управленческих процедур. Нисколько не приходиться сомневаться в том, что, что каждый ученый-административист, конечно же, разделяет идею о наличии в системе публичного управления большого разнообразия «процедурных особенностей», «стадийности», «этапов», «правил» осуществления всякой управленческой деятельности и определенных порядков принятия административных правовых актов. Иначе говоря, невозможно не замечать существование в публичном управлении административных производств и таких сфер, где функционируют динамичные (постоянно «находящиеся в движении» для достижения правового результата) административно-правовые нормы и институты, процедурно развивающиеся во времени с целью решения соответствующих задач управленческого воздействия, исполнения функций государственного управления и вообще административного правоприменения. Простое обнаружение такого «процесса» внутри публичного управления и его соотносимость с публичной администрацией не позволяет нарекать его административным процессом. Едва ли некоторое «движение» или очевидную «процедурность» в области административно-правовых отношений, нечто «перемещающееся» в «управленческом юридическом пространстве» нужно безосновательно, почти автоматически, без всякого сомнения относить к административно-процессуальной деятельности и признавать все это основой для новейшей «управленческой» концепции административного процесса (такой подход был уместен и дискутировался в теории права в 60-е годы прошлого века). Так можно довольно стремительно дойти и до «утвердительного» ответа на вопрос: «публичное администрирование» и «государственное управление» — это административный процесс? К сожалению, сегодня не определены главные подходы к пониманию административно-процессуальной деятельности. Важен поиск смысла отраслевого правового характера и точного назначения административного процесса. Здесь много вопросов: где возникает административный процесс? В связи с появлением каких обстоятельств и при каких условиях? Что требует от теории административного процесса концепция правового государства, разделения властей и принципы организации и функционирования публичной власти? Казалось бы, это очень простые и достаточно старые вопросы. Однако думается, что их нужно задавать и пытаться отыскивать ответы на них.

4. КАС РФ будет оказывать мощное влияние на повышение качества осуществления судебной власти, укрепление законности при осуществлении управленческих действий и принятии административных актов, установление гарантий правовой защиты физических лиц и организаций. Этот процессуальный закон приводит структуру правосудия в надлежащий порядок, который должен отвечать стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.

5. Применение судами общей юрисдикции процессуальных норм КАС РФ будет как способствовать совершенствованию порядка принятия административными органами административных актов, так и в более общем плане воздействовать на законотворческую деятельность по разработке проекта Федерального закона «Об административных процедурах».

Административная реформа 2003–2004 гг. в итоге определила системное правовое регулирование отношений в области публичного управления. Однако нормативного правового регулирования наиважнейшего в практике публичного администрирования механизма принятия административных актов, который незаменим никакими иными административно-правовыми институтами (в том числе и административными регламентами), создано не было; в указанной сфере правоотношений должны доминировать порядки и принципы законодательства об административных процедурах.

Как известно, административные акты — это центральный институт в системе общего административного права, в котором сосредоточены, с одной стороны, вся юридическая сила и авторитет административной власти, государственной службы, властных полномочий должностных лиц, а с другой — творческий потенциал индивидуального административного правоприменения. И здесь также возникает вопрос о необходимости конституционно-правового установления основных принципов административных процедур, положенных в основу публично-управленческой деятельности по принятию административных правовых актов. Очень важна конституционно-правовая норма, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Однако не менее значимой должна быть правовая норма, указывающая на необходимость правовой регламентации порядка принятия административных правовых актов.

Создание законодательства об административных процедурах после принятия КАС РФ остается фактически единственной не решенной на законодательном уровне глобальной проблемой в сфере современного российского административного и административного процессуального законодательства.

Созданию института административных процедур способствует полномасштабное исследование основных теоретико-прикладных проблем правового установления и применения административных процедур. Что же будет достигнуто с принятием закона «Об административных процедурах»? Во-первых, будет установлен надлежащий порядок осуществления административных действий в рамках одной из важнейших правовых форм публичного управления; во-вторых, сформируется основа для эффективного обеспечения прав,