П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 2. Аграрная реформа - Сергей Алексеевич Сафронов

собой не диалог, а многостороннюю дискуссию, по крайней мере потому, что Государственный совет как верхняя палата Законодательного собрания обладал собственной линией поведения. С ним были вынуждены договариваться и депутаты Думы, и министры. В определенных случаях мнение Государственного совета оставалось решающим. «Характерно и то, – констатировал Я.В. Глинка, – что когда Столыпин и Щегловитов (последний, даже бия себя в грудь, доказывал перед Думою о необходимости уничтожения волостного суда) впоследствии в комиссии Государственного Совета отказались от своих предположений и согласились на сохранение его (волостного суда), Гучков в разговоре со мной сказал: «Ну что же, это компромисс, на который надо пойти, чтобы Государственный Совет пропустил этот законопроект»[258].

По мнению С.И. Тимaшева, «техника работы в Совете с его старыми традициями и образцовой канцелярией была поставлена неизмеримо выше, чем в Думе». В составлении комиссий Государственного совета жестко проводился принцип пропорционального участия представителей всех групп верхней палаты. Это делало решения верхней палаты значительно более предсказуемыми. Члены Совета были дисциплинированнее, чем их коллеги по Думе. Они приходили вовремя на заседания комиссии, редко уходили до их окончания, чаще всего были подготовлены к обсуждению внесенного законопроекта и скрупулезно обсуждали параграф за параграфом. «В этом отношении можно даже сделать упрек верхней палате, что по сравнению с Думой она впадала в другую крайность: слишком тщательная отшлифовка каждой статьи проекта нередко задерживала его на очень продолжительное время». Так же как и в комиссиях, дисциплина царила на общих собраниях Государственного совета. Казалось бы, законопроекты должны были проходить здесь легко и беспрепятственно. Однако именно Государственный совет, генетически связанный с дореформенными порядками, служил серьезнейшим тормозом для системных преобразований[259].

И все же не следует преувеличивать возможности верхней палаты влиять на принятие решений. В силу особенностей ее функционирования она не могла осваивать весь объем законопроектов, приходивших из Государственной думы. По словам одного из ее членов Ф.Д. Самарина, «законопроекты присылались нам целыми ворохами, невозможно было даже бегло с ними ознакомиться. Словом, вся наша «работа» сведена была к простому зарегистрированию проектов, прошедших через Думу»[260]. Это высказывание Ф.Д. Самарина подтверждается и цифрами. По подсчетам В.А. Демина, 93 % законопроектов были утверждены Государственным советом без каких-либо поправок, лишь 1 % был отклонен, 1 % верхняя палата отказалась рассматривать[261].

Особая судьба ждала те законодательные инициативы, которые возвращались Государственным советом в Думу или подлежали обсуждению согласительных комиссий (за время работы III Думы 94 проекта поступили в согласительные комиссии и 26 были возвращены в нижнюю палату). Согласно сведениям, собранным к 1911 г. Л. Немановым, все 45 законопроектов, подлежавших рассмотрению согласительных комиссий или же повторному обсуждению в Думе, в среднем задерживались в представительных учреждениях еще на год (минимальный срок равнялся 6 месяцам). К 1911 г. из 45 законопроектов 35 были обсуждены в двух палатах. В 32 случаях была принята редакция Государственного совета, в 3 – Думы. Причем «победа» нижней палаты чаще всего обеспечивалась вмешательством правительства[262].

В комиссиях Государственного совета законопроекты часто задерживались надолго. А.Н. Наумов вспоминал работу Земельной комиссии, обсуждавшей столыпинские аграрные преобразования в 1909 г. А.Н. Наумов должен был выступать двадцатым. Очередь до него дошла лишь через полтора месяца при том, что заседания комиссии проходили два раза в неделю. Выступление одного А.С. Ермолова заняло почти два полных заседания. Чуть менее многоречивыми были А.С. Стишинский, А.А. Нарышкин, А.Ф. Кони, А.А. Мануилов, М.М. Ковалевский, И.Х. Озеров, П.П. Семенов-Тянь-Шанский[263]. По подсчетам Л. Неманова на 1911 г., большинство значимых законопроектов задерживалось в Государственном совете по меньшей мере на 6–8 месяцев[264]. Рассмотрение Указа от 9 ноября 1906 г. заняло 14 месяцев.

Невысокого мнения о работе Государственного совета были и в правительственных кругах. Один из чиновников Министерства народного просвещения в феврале 1912 г. жаловался на то, что приходилось бегать по квартирам членов Государственного Совета и доказывать им неприемлемость того или иного законопроекта, вышедшего из недр Думы: «Обиднее всего, что в Государственном Совете есть два бывших министра и три товарища Министра народного просвещения, что в комиссиях заседают и товарищ Министра народного просвещения и директор департамента, и звезды считают, ворон ловят и пропускают просто невозможное или, не разобрав дел, даже возражают, разводя потом руками». Оставалось лишь надеяться на бывшего министра А.Н. Шварца, который, сохраняя отношения с прежними сослуживцами, защищал интересы ведомства. Иными словами, при обсуждении законопроектов в правительственных сферах рассчитывали на бюрократическую квалификацию членов Государственного совета. По воспоминаниям М.М. Ковалевского, в нем имелся «не особенно численный, правда, но весьма работоспособный контингент юристов, взятых из среды кассационного департамента Сената, судебной палаты, из профессуры, а также дослужившихся до высших постов чиновников финансового ведомства, землеустройства и земледелия, Министерства торговли и государственного контроля. И тем и другим в знании русских законов и указов отказать нельзя»[265]. Причем именно эти элементы и играли ключевую роль в работе Государственного совета. Этот институт бюрократической экспертизы в большей степени чувствовал свою зависимость от верховной власти, нежели от Совета министров, который зачастую находил в Мариинском дворце весьма недружелюбный прием[266].

Таким образом, сам факт существования представительных учреждений при всей ограниченности их полномочий создавал принципиально новую политическую реальность, которую отличало: 1) привлечение различных элит к процессу принятия политических решений; 2) сложные, «сетевые» связи между представителями законодательных палат и исполнительной власти. Благодаря им депутаты Думы и члены Государственного совета принимали участие в законотворчестве на различных, отнюдь не предполагавшихся Основными государственными законами этапах подготовки нормативных актов. Они были инкорпорированы во властвующую элиту Российской империи. По этой причине сфера полномочий законодательных учреждений силою вещей заметно расширялась. Так, в действительности они могли оказывать влияние на внешнеполитический курс России, на правительственные меры в сфере государственной обороны, хотя это прямо противоречило Основным законам 23 апреля 1906 г. Динамично складывавшаяся новая политическая система становилась своего рода испытанием для всех ее структурных элементов. Их устойчивость определялась эластичностью, способностью меняться вместе с целым. В противном случае возникал чрезвычайной остроты конфликт, который ставил под вопрос не только динамику развития, но и существования формирующейся модели политического взаимодействия[267].

3.2. Государственный совет и столыпинская аграрная реформа

После рассмотрения аграрного законопроекта в III Государственной думе 17 октября 1909 г. он поступил в Государственный совет. К этому времени многое изменилось. Указ 9 ноября 1906 г. был одобрен и существенно дополнен Думой. Изменилось его объективное значение: из обещания он стал стержнем целой программы, «осью» внутренней политики