П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 2. Аграрная реформа - Сергей Алексеевич Сафронов

денежные продовольственные капиталы: общественные, частные, губернские, общие по империи. По Временным правилам обеспечение народного продовольствия было изъято из ведения земских учреждений и передано администрациям. Общий надзор за обеспечением народного продовольствия осуществлял министр внутренних дел при содействии других министерств и ведомств (ст. 7). Осуществление местного надзора было возложено на генерал-губернаторов и губернаторов по принадлежности, губернские присутствия, уездные съезды, земских начальников (ст. 8). Согласно ст. 9, министру внутренних дел была предоставлена возможность: а) определять по своему усмотрению те местности, которые «подлежат обеспечению в продовольственном отношении исключительно посредством засыпки зерна в общественные магазины»; б) определять по соглашению с министром финансов размер хлебных запасов по губерниям, возможность сократить сроки для заполнения хлебных запасных магазинов; в) разрешать выдачу местным учреждениям ссуд из общего по империи продовольственного капитала, назначаемого к расходу по смете специальных средств Министерства внутренних дел, и на срок не более трех лет; г) разрешать в случае необходимости отсрочки по возврату ссуд, отпущенных из общего по империи продовольственного капитала, на срок до трех лет и из местных продовольственных средств – на время свыше шести лет. Министр внутренних дел также определял условия ассигнования безвозвратных пособий из имперского продовольственного капитала. Временные правила закрепили за МВД также утверждение инструкций для чиновников, командируемых по продовольственным делам, и рассмотрение отчетов по исполнению возложенных на них поручений, а также утверждение инструкций о постройке хлебозапасных магазинов[407].

Несколько корректировалась и сама система продовольственного капитала: она разделялась на общественные хлебные запасы и денежные капиталы четырех видов (общественные, частные, губернские, общеимперский). Общине теперь полагалось определять способ обеспечения своих нужд: продовольствием, деньгами, либо тем и другим вместе. Члены общин были обязаны участвовать в составлении хлебных запасов (выделяя 0,5 пуда хлеба в год с каждой наличной души), сельские же обыватели иных сословий – делать взносы деньгами. Новая система получила шанс показать себя уже в 1901 г., когда состоялся очередной заметный неурожай. Министерство финансов заблаговременно закупило хлеб для создания продовольственного запаса (этой операцией руководило специально созданное Временное управление по правительственной закупке хлеба). Денежных средств на помощь жителям пострадавших территорий было израсходовано свыше 32 млн руб., общее количество выданного хлеба составило свыше 58 млн пудов[408]. В зиму 1900–1901 гг. голодало 42 млн человек (49 губерний). Всего в 1900–1903 гг. умерло, по разным оценкам, до 3 млн человек.

5.2. Голод 1905–1906 и 1911–1912 гг

Правила 1900 г., хотя и назывались временными, фактически действовали до 1917 г. Попытка ввести новый продовольственный устав, соответствующий современному уровню экономического развития и общественных отношений, не имела успеха. Разработка нового закона началась после неурожаев 1905–1906 гг. и претворения в жизнь аграрной программы П.А. Столыпина. Составленный в МВД проект закона был разослан летом 1909 г. земским и губернским управам по делам местного хозяйства в 40 земских и полуземских губерний для обсуждения[409]. После этого проект обсуждался на проходившем летом 1910 г. совещании из представителей Государственного совета, МВД, земств, Государственной думы и Попечительства о трудовой помощи под председательством С.Н. Гербеля. Наконец, доработанная версия проекта была внесена на осеннюю сессию Совета по делам местного хозяйства[410].

Новый устав изменял организацию помощи при неурожаях коренным образом. Он вводил «начало самодеятельности и предусмотрительности населения в деле борьбы с последствиями неурожаев» в соответствии с «новейшими течениями в земельном законодательстве»[411]. Основные принципы устава, по определению самого П.А. Столыпина, заключались «в предоставлении оборотных средств тем, для кого кредит посилен, в трудовой помощи (то есть общественных работах. – Прим. авт.) тем, кто может отплатить за эту помощь только своим мускульным трудом и, наконец, в благотворительной помощи для лиц совершенно беспомощных»[412]. Критике подвергался лежавший в основе всего существовавшего продовольственного законодательства принцип выдачи ссуды заведомо некредитоспособным. В самом устройстве продовольственной системы были заложены тенденции к накоплению недоимок, которые отмечались многими специалистами[413]. Ссуды из всех источников должны были выдаваться в соответствии со степенью нужды, которая, естественно, была обратно пропорциональна кредитоспособности крестьянского хозяйства. Поэтому наиболее бедные хозяйства, зачастую и в нормальные годы не имевшие излишков хлеба, позволявших погасить задолженность, и поэтому испытывавшие наиболее сильную нужду в неурожайные годы, фактически попадали в заколдованный круг: возвратить продовольственные ссуды они не могли, зато постоянно накапливали все новые долги. Важной чертой нового продовольственного устава становилась передача непосредственно помощи голодающим – организации общественных работ, выдачи кредитов, организации благотворительных столовых – земствам.

Еще в декабре 1911 г. один из активных сторонников реформы земский деятель П.М. Толстой писал, что проект может остаться «только черновой работой, которой не только не суждено воплотиться в нормы действующего законодательства… После киевской катастрофы 1 сентября, похоронившей в лице П.А. Столыпина непосредственного вдохновителя… этой реформы, при новом председателе Совета министров и при новом Министре внутренних дел приходится, конечно, особенно считаться с возможностью такой судьбы данного проекта»[414]. И действительно, новый продовольственный устав постигла судьба многих начинаний покойного премьер-министра – он так и не был воплощен в жизнь. Однако основные принципы этого закона были использованы во время продовольственной кампании 1911–1912 гг.

В феврале 1905 г. Министерство внутренних дел и Министерство финансов внесли в Комитет министров предложение о том, чтобы общеимперским продовольственным капиталом распоряжался особый межведомственный орган, состоящий при МВД. 5 апреля 1905 г. было создано Междуведомственное продовольственное совещание под председательством товарища министра внутренних дел из представителей Министерства внутренних дел, Министерства финансов и Государственного контроля с правом приглашать на заседания лиц, присутствие которых будет сочтено необходимым. Журналы этого совещания утверждались министром внутренних дел. Эти меры были направлены не на предотвращение неурожаев, а на сокращение негативных последствий, имеющих место в результате разорения крестьянских хозяйств.

С июня 1905 г. из разных мест России стали приходить слухи о серьезном неурожае. Надвигался голод – в некоторых губерниях во много раз более серьезный, чем 1891–1892 гг. В Санкт-Петербурге ждали серьезного неурожая в 138 уездах 21 губернии. Предполагалось, что пострадавших будет насчитываться до 18 млн человек. К концу лета 1905 г. уже окончательно определился недород в среднечерноземных, приволжских, заволжских и восточных губерниях: Астраханской, Владимирской, Вологодской, Воронежской, Вятской, Казанской, Нижегородской, Орловской, Псковской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Симбирской, Тамбовской, Тверской, Тульской, частично Херсонской. От неурожая пострадали в основном традиционно земледельческие районы, занимавшие, по официальным данным Министерства внутренних дел, до 43 % всех пахотных земель в России. Этот недород стал самым крупным с 1891 г. Первые сообщения в прессе о грядущем неурожае появились еще 20 июля[415].