П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 2. Аграрная реформа - Сергей Алексеевич Сафронов

«Учреждение Государственной Канцелярии». Каждый раздел состоял из трех глав. Государственный совет по-прежнему определялся как высший в государстве, постоянный орган с законосовещательными функциями, предназначенный для того, «чтобы водворять порядок и осуществлять идею законности». В законе 1842 г. отсутствовали положения, согласно которым Совет имел право участвовать в обсуждении всех законов и учреждений; на его рассмотрение представлялись любые проекты, а на утверждение царя поступали законы, уставы и учреждения после принятия их Советом[230]. Николай I констатировал такой порядок с прямотой абсолютного монарха: «Совет существует в моем понятии для того, чтобы добросовестно высказывать свое убеждение по тем вопросам, по которым я его спрашиваю, не более и не менее».

В 1880-е гг. часть функций Государственного совета перешла в Комитет министров. В ведении Государственного совета находились все вопросы, требовавшие отмены, ограничения, дополнения или пояснения прежних узаконений и принятия новых, общие распоряжения к исполнению существующих законов. Государственный совет рассматривал ежегодные отчеты министерств, сметы общих государственных приходов и расходов, годовые отчеты Государственного банка, сметы и штаты государственных учреждений, отдельные вопросы, требовавшие утверждения верховной власти.

Первоначально в состав Государственного совета входили 35 человек, к 1890 г. – 1 860, назначаемых (как и председатель Государственного совета) императором из числа высших сановников. К 1905 г. Государственный совет насчитывал 90 человек. Министры являлись членами Государственного совета по должности. В случае присутствия царя председательство переходило к нему. Фактически членство в Государственном совете было пожизненным. Члены Государственного совета делились на присутствовавших только на общем собрании и присутствовавших в департаментах. В 1812–1865 гг. председатель Государственного совета являлся одновременно председателем Комитета министров.

Перед рассмотрением в Государственном совете все дела поступали в Государственную канцелярию, во главе которой стоял государственный секретарь, имевший ранг министра. Задача Государственной канцелярии – делопроизводство и подготовительные работы к заседаниям Государственного совета. В ведении Государственной канцелярии также находились Государственный архив и Государственная типография. После обсуждения дел в соответствующих департаментах канцелярии наиболее важные из них передавались в Общее собрание Государственного совета (некоторые дела поступали сразу в Общее собрание). Заседания департаментов и общих собраний Государственного совета были не публичны, на них не допускались также и представители печати.

Впервые о предстоящей реформе Государственного совета заговорил С.Ю. Витте на частном совещании у председателя Государственного совета Д.М. Сольского в марте 1905 г., где обсуждался вопрос об объединении министерств. С.Ю. Витте, бывший тогда председателем Комитета министров, утверждал, что Государственный совет потерял всякое уважение населения «вследствие пополнения лицами, того не заслуживающими». Для укрепления престижа Совета он предлагал ввести в его состав выборных членов из среды дворянства, духовенства, купечества и промышленного класса, а также представителей высших учебных заведений[231].

Мысль о превращении Государственного совета в противовес Думе появилась в июне 1905 г., когда вопреки «неоднократно» выраженной воле Николая II Совет министров, обсуждая проект учреждения Думы, составленный А.Г. Булыгиным, «вынужден был остановиться на некоторых заключениях», в которых нетрудно было «усмотреть сходство с конституционным строем». Уже при разработке проекта в МВД, как только совещание под председательством А.Г. Булыгина отвергло мысль о включении выборных в состав Государственного совета и остановилось на совещательной выборной Государственной думе, стало ясно, писал впоследствии С.Е. Крыжановский, что «этой постановкой предрешался и вопрос о значении учреждения. Собравшись в этом виде и в огромном количестве, «выборные от населения» неизбежно должны были опознать себя как народное представительство и не могли примириться с подготовительным значением. Это был, конечно, будущий парламент»[232]. Из этого следовало, что с учреждением Государственной думы существенно изменятся – «не текстом закона», а «силою самих вещей» – условия деятельности власти, и Николай II стал к этому «готовиться».

4 июля 1905 г. Д.М. Сольский, доложив Николаю II соображения Совета министров, получил указание «заняться вопросом о преобразовании совета для согласования деятельности обоих законосовещательных учреждений». При этом царь выразил желание пополнить Государственный совет новыми лицами и поручил Д.М. Сольскому составить их список. 6 июля Д.М. Сольский пригласил председателей департаментов Государственного совета, Государственного секретаря и управляющего делами Совета министров и просил их представить кандидатов в этот список, а также обдумать основания предстоявшего преобразования Государственного совета «для сохранения за ним подобающего места в ряду высших государственных установлений». На Петергофском совещании 19–26 июля 1905 г. правые его участники, стремясь не допустить ограничения самодержавия, обуздать Думу, отводили Государственному совету место и роль верхней палаты[233].

Актами 6 августа 1905 г. Николай II объявил о намерении создать законодательный представительный орган – Государственную думу. Предполагалось, что Дума и Совет будут иметь равные права в области законотворчества. В этих документах какая-либо реорганизация Государственного совета не предусматривалась. 9 октября 1905 г. С.Е. Крыжановский представил председателю Совета Д.М. Сольскому записку «К преобразованию Государственного Совета». Она содержала мысль о неизбежности прогрессивных изменений, имея в виду необходимость введения, если не навсегда, то «на довольно длительное время», института представительства. Учреждение Думы, таким образом, трактовалось как неизбежный шаг в прогрессивном направлении. Но следовало «в государственных учреждениях это прогрессивное течение сдерживать». Роль сдерживающего начала отводилась Государственному совету. Для этого он должен был объединить в себе консервативные силы, которые поддерживали бы государя в вероятных столкновениях с Думой. Еще один важный вывод записки заключался в том, что царская власть могла использовать столкновения палат друг с другом, выбирая между двумя мнениями или проводя собственное. Автор записки предлагал включить в состав обновляемого Государственного совета представителей от дворянских обществ, крупных землевладельцев, биржевых комитетов, комитетов мануфактур и торговли, высшего духовенства и профессуры Московского и Санкт-Петербургского университетов.

Конкретно вопрос о реформе Государственного совета рассматривался на совещаниях у Д.М. Сольского (16 сентября – 14 октября 1905 г.), итогом работы которых стал «Проект переустройства Государственного Совета». Основная идея проекта – пополнение Государственного совета выборными членами. Они должны были избираться: 1) губернскими избирательными собраниями по выборам в Государственную думу из числа крупных землевладельцев; 2) Академией наук и университетами; 3) биржевыми комитетами и комитетами торговли и мануфактур; 4) членами Синода и представителями других христианских конфессий. Вместе с тем документ содержал нормы внутренней процедуры деятельности Государственного совета. Окончательная редакция акта о переустройстве Государственного Совета была подготовлена к 14 октября 1905 г. и стала основой для проекта высочайшего указа, который так и не увидел свет. Реформа была задумана и подготавливалась на фоне революционных событий, которые определяли направление государственных преобразований. В эти дни в стране проходила всероссийская политическая стачка. Бастовали даже члены Государственного совета[234].

17 октября 1905 г. появился царский Манифест, который провозглашал гражданские свободы и устанавливал, что «никакой закон не